Rob de Lange • Financieel Dagblad
Het kabinet Rutte III zet de polder in de hoogste versnelling. De komende jaren worden tientallen akkoorden, deals en convenanten gesloten over de meest uiteenlopende maatschappelijke thema’s. Is hier sprake van bestuurlijke innovatie of juist van politieke armoede, omdat ze er in Den Haag zelf niet uitkomen? Staatsrechtgeleerde Douwe Jan Elzinga: ‘Ik vind het een vrij ernstig probleem. Waar is de democratische controle?’
Tien jaar geleden was Mark Rutte het zat. Het kabinet Balkenende IV had bij aanvang besloten honderd dagen het land in te trekken om ‘te luisteren naar mensen in het land en maatschappelijke organisaties’. Na afloop zou de Tweede Kamer wel horen wat de uitkomst was. Voor oppositieleider Rutte duurde het allemaal te lang. Hij dreigde met een spoeddebat om het kabinet te dwingen terug te keren naar Den Haag en met de Kamer in gesprek te gaan.
Intussen is het eind 2017. Waar Balkenende IV zich beperkte tot luisteren, gaat Rutte III daadwerkelijk over tot actie. Want wie in het regeerakkoord ‘Vertrouwen in de toekomst’ zoekt op het woord ‘akkoord’, krijgt enigszins een indruk van de hoeveelheid onderwerpen waarover er nog géén akkoord is.
Zo moeten er nog komen: een (nieuw) energie-, klimaat-, hoofdlijnen-, sport- en preventieakkoord, een akkoord over de opvang van uitgeprocedeerde asielzoekers en twee bestuursakkoorden. Daar komt vanaf volgende week nog een digitaliseringsakkoord bij als telecombedrijven, consumentenorganisaties en overheid afspraken proberen te maken over privacy versus online gemak. Verder is er nog een handvol ‘deals’ in de maak met steden, regio’s en sectoren.
Het wordt, kortom, druk in de polder.
Omvang en diversiteit
Nederland kent een rijke traditie van overleg en consensus. Wat maakt het nu dan anders? Een aantal door het FD geraadpleegde deskundigen wijst op de omvang en diversiteit: transitieakkoorden, preventieakkoorden en bestuurlijke akkoorden met lagere overheden. Daar kleven volgens hen risico’s aan.
‘Er voltrekt zich een stille bestuurlijke revolutie. Ik vind het een vrij ernstig probleem’, zegt Douwe Jan Elzinga, hoogleraar staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen en aan het begin van deze eeuw voorzitter van de staatscommissie Dualisme en Lokale Democratie. ‘Chaos levert creativiteit op, wisten we in de Gouden Eeuw al, en veel akkoorden dienen een goed doel, maar de chaos en het gebrek aan orde in het publieke domein zijn nu wel heel groot aan het worden. En het kabinet legt er geen ban op. Sterker: dat bevordert het juist.’
Ook Patrick van Schie, directeur van de Teldersstichting, het wetenschappelijk bureau van de VVD, heeft zijn bedenkingen: ‘We dreigen naar een corporatistisch bestuursmodel toe te groeien, met veel macht voor belangenorganisaties. Allemaal kleine ‘SER’retjes’ (Sociaal Economische Raden). Er ontstaat een schaduwmacht. Waar vindt nog de democratische controle plaats? Het moet niet zo zijn dat gemeenteraden en de Tweede Kamer alleen nog een klap op de uitkomst kunnen geven.’
Uit nood geboren
Een voor de hand liggende verklaring voor de akkoordendrift is dat ze uit nood geboren zijn. De vier coalitiepartijen komen er zelf niet uit, hebben een minimale meerderheid in de Tweede Kamer en slingeren de problemen dus liever over de muren van het Binnenhof de samenleving in.
‘Ik vind het te waarderen dat het kabinet andere vormen zoekt om de complexe werkelijkheid te sturen’, zegt Peter van Lieshout, die naast hoogleraar maatschappijwetenschappen aan de Universiteit Utrecht voorzitter is van de raden van toezicht van zorgverzekeraar Menzis en de Amsterdamse woningcorporatie de Alliantie. ‘De versnippering in de politiek is zo groot en de meerderheid in het parlement zo klein dat op deze manier van een zwakte een kracht wordt gemaakt.’
Arib: ‘Geen commentaar’
Voorzitter van de Tweede Kamer Khadija Arib liet weten niet te willen reageren op de uitspraken van met name Douwe Jan Elzinga, hoogleraar staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen, en directeur Patrick van Schie van de Teldersstichting. Wie al wel meerdere keren het ‘regeren per akkoord’ aan de kaak heeft gesteld is Piet-Hein Donner, vice-voorzitter van de Raad van State. Een teveel aan akkoorden gaat in zijn ogen ten koste van de democratische controle en de openbaarheid van bestuur. Bovendien, in de woorden van Donner, komt het bij onderhandelen meestal op hetzelfde neer: ‘Je komt altijd met minder thuis dan je nodig acht.’
We leven tegenwoordig in een netwerksamenleving met veel wisselende gelegenheidscoalities tussen burgers, bedrijfsleven en belangenorganisaties, doceert Van Lieshout. Door digitalisering volgen de veranderingen elkaar razendsnel op. ‘Traditionele besluitvorming en wetgeving werken slecht als morgen alles weer anders kan zijn.’
Volgens Van Lieshout gaat het bijvoorbeeld om maatschappelijke vraagstukken die niet in een wet zijn te vatten omdat ze preventie als doel hebben. ‘Een wet op gezonder leven is niet te maken. Handiger – en met snellere resultaten – is het om afspraken te maken met scholen en gemeenten.’
Rust kopen
Patrick van Schie van de Teldersstichting ziet een risico: ‘Als het lukt om over veel van die onderwerpen afspraken te maken, vind ik het wel slim. Je koopt maatschappelijke rust. Mijn argwaan is of bij de onderhandelingen wel de juiste mensen aan tafel zitten.’
Het bezwaar van Van Schie is dat akkoorden doorgaans tussen sectoren en belangenorganisaties worden gesloten, en belichamen die het belang van de individuele consument wel voldoende? ‘De kracht van een democratie is juist dat de stem van de minderheid wordt meegewogen. De afspraken worden op een hoger niveau gemaakt en belangengroepen kunnen op die manier hun wil makkelijker opdringen.’
Het is ook de vraag hoe bestendig de akkoorden zijn. Brancheorganisaties hebben hun leden vaak niet aan een touwtje, en er dreigt altijd enig opportunisme als de kabinetsperiode ten einde loopt. De ondertekenaars van destijds zien dan hun kans schoon aanvullende eisen te stellen met een nieuwe minister in het verschiet.
Handhaving
Een ander risico is: bij akkoorden gaat het gaat om ‘soft law’, regelingen die (gedrags)normen bevatten, die niet in een wet zijn vastgelegd. Het afdwingen van gedane beloftes is moeilijk en handhaving vindt buiten het parlement plaats.
Formeel hebben Tweede en Eerste Kamer het laatste woord. Maar het is niet makkelijk om nee te zeggen tegen een breed gedragen afspraak. Van Lieshout: ‘Het beleidsvacuüm is een nieuwe realiteit, maar we missen de instrumenten om ermee om te gaan. De Tweede Kamer is er voor het sanctioneren van wetten, en niet van akkoorden.’ Bovendien hebben de ondertekenaars van een akkoord niet per se parlementaire goedkeuring nodig om hun plannen uit te voeren, zelfs al stuurt de Kamer in het uiterste geval de verantwoordelijke bewindspersoon naar huis.
Van Schie waarschuwt voor de tanende invloed van het parlement. ‘In een democratie dient het algemeen belang voorop te staan. Van oudsher zorgden de politieke partijen in de Tweede Kamer daarvoor, maar die hebben steeds minder leden. Je kunt zeggen dat door de zwakte van het parlement het kabinet gedwongen wordt deze weg op te gaan. Het land moet immers wel bestuurd worden. Via een omweg geven we toe dat het parlement ons onvoldoende vertegenwoordigt.’
‘Den Haag gaat over steeds minder’
Een andere realiteit is dat veel besluitvorming plaatsvindt in Brussel, of door de decentralisatie juist op lokaal niveau. ‘Den Haag gaat over steeds minder.’ Het zijn de woorden – op voorwaarde van anonimiteit – van een hoge ambtenaar die bij veel akkoorden betrokken is. De verschuiving van bevoegdheden is volgens hem al merkbaar bij de verhoudingen in het land. ‘Je hoort het aan de hoge toon waarmee burgemeesters tegenwoordig publiekelijk ministers tegemoet treden.’
De overheid reageert op de fragmentatie van de politiek en de steeds complexere samenleving door zelf aan de knoppen te gaan zitten en allianties te sluiten met lagere overheden, bedrijfsleven en met de wat in ambtelijke kringen gekscherend de ‘zelfkazende burger’ wordt genoemd: groepen mensen die zelf energie opwekken, zorg inkopen of de verantwoordelijkheid voor een hele wijk overnemen.
Op die manier proberen ministeries greep op de samenleving te houden. De organisatie is er al op aangepast. De akkoorden waar meerdere ministeries bij betrokken zijn, worden begeleid in zogeheten ‘ambtelijke voorportalen’, bestaande uit ambtenaren van verschillende departementen. ‘Daar wordt de voorwas gedaan’, aldus de eerder genoemde topambtenaar.
Deelakkoorden
Hij verwacht bovendien dat in plaats van één, er meerdere deelakkoorden zullen worden gesloten. Een groot mobiliteitsakkoord is mooi en meeslepend, maar in de praktijk niet makkelijk uitvoerbaar en handhaafbaar. Het is praktischer om aparte afspraken te maken met Schiphol, de haven en de vervoerders.
De ambtelijke top lijkt zich bewust van de keerzijde van al die pacten. Met name op Binnenlandse Zaken ligt de kwestie van verlies aan democratische controle steeds vaker op tafel. De ambtenaar: ‘We bespreken de vraag steeds scherper. In alle eerlijkheid: een antwoord is nog ver weg.’
Staatsrechtgeleerde Elzinga is er niet gerust op: ‘Met name op regionaal niveau struikel je over de deals en convenanten over veiligheid, onderwijs en verkeer. Nederland wordt steeds meer bestuurd op een niveau waar geen volksvertegenwoordigers meer aan te pas komen. Het primaat van de politiek schuift naar de achtergrond. De Tweede Kamer zou zich veel meer bewust moeten zijn van de erosie van het openbaar bestuur.’
Verrommeling
De hoeveelheid akkoorden leidt tot wat wel genoemd wordt een ‘maatschappelijke democratie’. Maar, zo waarschuwt Elzinga, ‘Bij veel van de akkoorden zijn vaak clubs betrokken die helemaal niet democratisch gecontroleerd worden. De verrommeling van het openbaar bestuur neemt daardoor toe. Het gevaar is dat de burger zegt: waarom zou ik nog gaan stemmen? De besluitvorming vindt allang ergens anders plaats.’
Bron: Financieel Dagblad