Aruba is een rechtsstaat behalve voor de overheid

Wat is een rechtsstaat? Een rechtsstaat is een staatsvorm waarin wederzijdse rechten en plichten van burgers en overheid zijn vastgelegd in wetten. De overheid, regering en individuele ministers, ontlenen hun gezag op grond van de wet. In mooie juridische woorden is dat het legaliteitsvereiste. Als burger heb je je aan de wet te houden.

Bijvoorbeeld, voor rijden door rood krijg je een boete. Het legaliteitsbeginsel betekent ook dat alles wat de overheid doet, gebaseerd moet zijn op de wet. Elk handelen van de overheid moet dus een basis hebben in de wet en hebben ze zich aan te houden. Toch lapt de Arubaanse overheid dat legaliteitsvereiste regelmatig aan zijn laars. In deze opinie zal ik dat aantonen op het gebied van afvalbeheer en -verwerking.

Reeds in 2005 trad de Landsverordening van 24 februari 2005 houdende instelling van een publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid bezittende instantie met de naam Servicio di Limpiesa di Aruba (Landsverordening instelling Servicio di Limpiesa di Aruba) in werking (1).

Dit zelfstandig bestuursorgaan is beter bekend als Serlimar. Het meest interessante deel van deze landsverordening is artikel 2 want daarin wordt namelijk gesteld dat Serlimar belast is met de inzameling en verwerking op een efficiënte wijze en overeenkomstig de daarvoor geldende milieunormen van afval in vaste of vloeibare vorm, afkomstig van particuliere huishoudens en bedrijven, alsmede met het onderhoud van domeingronden en plantsoenen rondom overheidsgebouwen, en van openbare wegen en stranden.

In artikel 7 eerste lid wordt geregeld waaruit de middelen van het bedrijf bestaan namelijk ondermeer 
de vergoedingen voor de inzameling van afval bij in Aruba gevestigde ondernemingen en particuliere huishoudens en de vergoedingen voor de verwerking van afval. Artikel 8 stelt vervolgens dat Serlimar per ophaalpunt een bedrag heft als vergoeding voor het ophalen en verwerken van huishoudelijk afval. Ook heft het een bedrag voor afval dat aan haar ter verwerking wordt aangeboden. De hoogte van de heffingen worden door Serlimar vastgesteld en een verhoging van een vergoeding behoeft de goedkeuring van de Minister. En ook dat bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, de taken van het bedrijf kunnen worden uitgebreid, voor zover deze binnen de doelstelling liggen.

Laten we even het onderhoud van domeingronden en plantsoenen rondom overheidsgebouwen, en van openbare wegen en stranden buiten beschouwing en ons slechts richten op het voorgaande: belast met de inzameling en verwerking van afval in vaste en vloeibare vorm. Serlimar is namelijk sedert 2005 exclusief belast met afvalinzameling en verwerking. Voor een deel doet ze dat ook: er wordt huishoudelijk afval opgehaald en gestort op de Parkietenbos landfill (2).

Volgens art. 1 Hinderbesluit (3) jo. art. 1 Hinderverordening (4) is er voor een stortplaats een hindervergunning of een ontheffing bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen nodig (5). Serlimar beschikt tot heden niet over een dergelijke vergunning of ontheffing zoals de wet stelt. Ook hier is her legaliteitsvereiste een schim.

We weten allemaal dat in de praktijk meerdere bedrijven zich bezighouden met afval. Zo is er commercieel bedrijf genaamd EcoTech Aruba N.V. dat in 1985 werd opgericht en een, volgens hun website, volledig afval managementprogramma aanbiedt waaronder afvalinzameling van commerciële, industriële, medische en huishoudelijk en maritiem afval (6). Er is een ander bedrijf Johnson’s Enterprises dat zich ook bezig houdt met vuilophaal en het vuil dumpt te Parkietenbos (7). Deze instelling verbrandde ook in de open lucht medisch afval en kadavers. Dan is er Caribbean Trucking Company (CTC) NV als operator van de incinerator op de Parkietenbos Landfill (8). Met de incinerator wordt momenteel vooral sludge afkomstig van de rioolwaterzuiveringsinstallatie te Bubali gedroogd en verbrand, terwijl oorspronkelijk de bedoeling was om de open lucht verbrandingen van Johnson’s over te nemen. Volgens Wikipedia is sludge een resterend halfvast materiaal dat overblijft van afvalwaterzuiveringsprocessen. Het verbranden hiervan valt logischerwijs onder afvalverwerking.

Opvallend is dat nergens in de statuten en doelstellingen van CTC enige activiteit, al dan niet in de geest van afvalverwerking, voorkomt. De hindervergunning voor de incinerator is, waarschijnlijk om die reden ook, niet gegeven aan CTC doch aan de Dienst Openbare Werken (DOW), een overheidsdienst. DOW is echter belast met het onderhoud van rioolwater installaties. Mogelijk vanwege dit is het daarom dat DOW de hindervergunning heeft aangevraagd en gekregen omdat het gaat om verbranding van afvalwater residu, rioolslib, zogenaamd sludge. Daarnaast is het de vraag of verwerking van sludge onder “onderhoud” van rioolwaterinstallatie kan worden aangemerkt en onder de formele taak van de DOW conform diens instellingbesluit valt.

Wel een beetje raar dat DOW belast is het toezicht op de verwerking van het rioolwaterafval maar aan de andere kant zelf een hindervergunning heeft gekregen om datzelfde rioolwaterafval te verbranden. Een duidelijk geval van de slager die zijn eigen vlees keurt.

Maar hoe zit het dan met het wettelijke alleenrecht van Serlimar om afval en afvalwater in te zamelen en te verwerken? Of anders gezegd wat is de juridische grondslag van alle hiervoor genoemde (overheids)instellingen om activiteiten te verrichten met afval en afvalwater? Rondvragen en onderzoeken levert geen bevredigende antwoorden op. Wie heeft toegestaan dat de voornoemde (overheids)bedrijven naast Serlimar afval activiteiten verrichten? Met welke bevoegdheden is die toestemming verleend?

Feit is dat het niet goed gaat met Serlimar. Deze opinie gaat niet in op het waarom van het falen van Serlimar (9), maar als de aangewezen organisatie zijn taken niet kan uitvoeren dan zal daar een oplossing voor moeten worden gevonden. Aruba kan het zich niet veroorloven dat de inwoners en toeristen in het door henzelf geproduceerde afval en afvalwater verstikken. De overheid keurt waarschijnlijk daarom goed dat anderen dan Serlimar zich met afval en afvalwater bezighouden.

Een legitieme vraag die gesteld kan worden is of de overheid de bevoegdheid heeft om anderen dan Serlimar afval en afvalwater verzameling en verwerking te laten doen. Juridisch kan dat alleen op de volgende wijzen. De Landsverordening Serlimar is gewijzigd op een wijze dat anderen dit ook mogen doen. Een dergelijke wijziging is echter niet te vinden op de officiële website van de overheid of Google search. Ook kan met een andere recentere landsverordening het alleenrecht van Serlimar worden opgeheven zodat andere instellingen ook afval mogen inzamelen en verwerken.

Echter, ook een dergelijke landsverordening is niet te vinden. Misschien heeft de overheid danwel Serlimar als bestuursorgaan contracten met de private afvalbedrijven afgesloten, maar die zijn in ieder geval niet openbaar. Of in geval DOW dat stelt ondermeer verantwoordelijk te zijn voor afvalwater beheer (10).

Opmerkelijk is dat DOW aangeeft samen met de Directie Wetgeving en Juridische Zaken (DWJZ) een Landsverordening Afvalwater aan het voorbereiden is ter vervanging van de bestaande wetgeving. Niet duidelijk is welke bestaande wetgeving bedoeld wordt. En daar knelt het juridisch. Immers, de Landsverordening Serlimar, een formele wet, kan niet zomaar opzijgezet worden. Als de voornoemde (overheids)bedrijven activiteiten verrichten op het terrein van afval is dat contra legem.

Juristen kunnen vertellen dat in deze de doorkruisingtheorie danwel de tweewegenleer ook aan de orde is. In het Windmill arrest heeft de Hoge Raad het draaiboek gegeven op welke wijze de (semi)overheid wel gebruik mag maken van de privaatrechtelijke weg, zeg maar contracten, naast de publiekrechtelijke weg, het primaire domein van de overheid namelijk landsverordeningen, landsbesluiten en ministeriele beschikkingen (11).

Het komt er in placa chikito op neer dat de overheid niet in strijd met een publiekrechtelijke regel gebruik mag maken van het private recht indien daarmee de publieke bescherming omzeild wordt. Vertaald naar Aruba betekent dit dat nu er een publieke rechtsgang bestaat, de Landsverordening Serlimar, Serlimar danwel de overheid zich niet mag bedienen van privaatrechtelijke middelen om de exclusieve bevoegdheden van Serlimar te omzeilen. De overheid handelt daarmee dus in strijd met het recht.

Dat het omzeilen van het recht door de overheid niet incidenteel is blijkt ook uit het volgende. Ministers worden portefeuilles toebedeeld. Die portefeuilles verdelen en plaatsen onder de verantwoordelijkheid van de minister de diverse ministeries en organisatorisch daaronder geplaatste diensten, commissies, overheidsrechtspersonen e.d.

Als we weer kijken naar afval was er onlangs een uitgebreid debat in de Staten waarin minister Ursull Arends antwoord gaf op diverse vragen over het in financiële nood verkerende Serlimar. De vraag die aan de orde kwam was onder welke bevoegdheid deze minister over Serlimar sprak. Het bleek namelijk dat de Landsverordening Instelling Ministeries (de LIM) voor de nieuw aangetreden regering nog niet is geslagen (12). Dit betekent juridisch dat alle ministers van het huidige kabinet wel zijn benoemd maar nog geen bestuurlijke bevoegdheid hebben over hun eigen ministerie en het takenpakket dat daaronder valt. Minister Ursull Arends heeft dus nog geen ministerie en zelfs het beoogde pakket van hem kent geen Serlimar of afvalbeheer en -verwerking.

Wat betekent dit in de praktijk? Iedere beschikking of besluit die een minister tekent zoals voorgelegd door de ambtenaren van zijn (niet officiële) ministerie zijn niet geldig omdat hij die onbevoegd tekent. Rechtsstatelijk betekent dit dat bestuurlijk Aruba eigenlijk stuurloos is. Bovendien wordt het probleem niet opgelost indien de minister een mandaat krijgt om namens de beleidsverantwoordelijke minister over een bepaalde dienst informatie te verschaffen. Immers, ook de mandaatgever is niet bevoegd zolang er geen nieuwe LIM is geslagen. Derhalve, minister Ursull Arends is onbevoegd met de Staten in gesprek te gaan over een portefeuille die niet van hem is. De staatsrechtelijke ministeriele verantwoordelijkheid wordt hiermee feitelijk omzeild.

Kortom, de conclusie die moet worden getrokken is dat de overheid van Aruba het niet nauw neemt met het legaliteitvereiste en daardoor ook niet met de rechtsstaat die Aruba behoort te zijn. In de Staten is deze problematiek inmiddels aangekaart. Maar, het moet daar niet bij blijven want van de regering moet geëist worden dat deze zich aan de wet houdt. Misschien moet minister Ursull Arends zo gauw hij daadwerkelijk minister van integriteit is geworden, zichzelf en zijn collegaministers de zwarte piet toebedelen wegens niet integer handelen (13).

Mr. Anouk Balentina
Certified Legislative Lawyer,

Aruba

1.  AB 2005 no. 5 (inwtr. AB 2005 no. 44) Wijzigingen: AB 2007 no. 107.
2. https://www.overheid.aw/bestuur-organisatie/servicio-di-limpieza-di-aruba-serlimar_41059/
3. AB 1995 no. GT 20
4. AB 1988 no. GT 27
5. Art. 2 Hinderverordening
6. https://ecotecharuba.com/; zie ook Ecogas: https://www.caribmedia.com/blog/8-tips-on-being-a-more-eco-friendly-business-in-aruba/attachment/ecotech-ecogas-aruba-recycling-and-wast-management-services-caribmedia-blog/.
7. http://jearuba.com/project-left-page-fixed.html
8. https://my.arubachamber.com/register/zoeken/HANDELSREGISTER/41316/0
9. https://aruba.nu/2021/07/situatie-serlimar-nog-steeds-kritiek/
10. https://www.overheid.aw/informatie-dienstverlening/natuur-en-milieu-subthemas_47096/item/waterkwaliteit_37915.html
11. https://www.vijverbergadvocaten.nl/contractenrecht/contracteren-door-overheid/tweewegenleer-of-doorkruisingsleer
12. De oude is nog steeds van kracht maar geeft niet de realiteit weer: Citeertitel: Landsverordening instelling ministeries 2018, Vindplaats : AB 2013 no. 94, Wijzigingen: AB 2016 no. 76; AB 2018 no. 22.
13. In een Statenvergadering werd ook hierover een nieuwsgierige vraag gesteld aan minister Ursull Arends: wat ga je in de praktijk doen als je kennis hebt van een bewezen integriteitsschending? Hoe ga je optreden?