Onderzoek – De zwarte lijst van belastingparadijzen
Gidi Pols en Jochem van Staalduine, beeld Milo

In potentie is de zwarte lijst van belastingparadijzen van de EU een ijzersterk wapen tegen belastingontwijking. In de praktijk lukt het minder goed om de wereld fiscaal te disciplineren.

Jude Scott heeft iets te vieren. De voormalig accountant uit de Kaaimaneilanden is een man van de beeldvorming. Het is zijn taak de opvatting te bestrijden dat zijn land een belastingparadijs is. Geen gemakkelijke opdracht: de tropische eilanden kennen inkomstenbelasting noch vennootschapsbelasting, plus een weelderige dienstensector van advocaten en accountants die goed geld verdient met het uitventen van die voordelen bij multinationals en rijke particulieren.

Maar op 6 oktober 2020 heeft de bestuursvoorzitter van de met overheidsgeld gesteunde lobbyclub Cayman Finance goed nieuws: de Kaaimaneilanden verdwijnen van de zwarte lijst van belastingparadijzen van de Europese Unie (EU) wegens goed gedrag. Allerlei dreigende complicaties bij het zakendoen op de Caribische eilanden zijn afgewend.

Verheugd stuurt Scott een bericht de wereld in, waarin hij pocht over alle innovatie, gecreëerde banen en duurzame initiatieven die de wereld dankt aan het eilandstaatje. ‘De leidende rol van financiële dienstenindustrie van de Kaaimaneilanden blijft voordelen bieden voor EU-regeringen en hun burgers, nu ze herstellen van de impact van covid. Miljarden euro’s aan investeringskapitaal van over de hele wereld worden gebundeld in collectieve investeringsfondsen op de Kaaimaneilanden en geïnvesteerd in Europa’, schrijft hij.

Aan de overzijde van de Atlantische oceaan deelt niet iedereen Scotts blijdschap over de zegeningen van de Kaaimaneilanden voor de wereldeconomie. In het Europees Parlement en de Nederlandse Tweede Kamer leidt het schrappen van het tropisch paradijs van de zwarte lijst tot ongeloof en kritische vragen. Het gebundelde investeringskapitaal op de Kaaimaneilanden zien de parlementariërs eerder als belastingontwijking. ‘De waarheid is dat de lijst niet beter wordt, hij wordt slechter. Guernsey, de Bahama’s en nu de Kaaimaneilanden: het zijn maar een paar voorbeelden van bekende belastingparadijzen die nu van de lijst zijn afgevoerd’, betoogt europarlementariër Paul Tang (pvda) in Brussel.

Op de zwarte lijst van belastingparadijzen plaatst de EU landen die zich te bereidwillig opstellen ten opzichte van belastingontwijking. Maar de zwarte lijst functioneert niet zoals zou moeten. Alleen al omdat EU-landen ontbreken op de in 2017 opgezette lijst. Die tekortkoming is echter lastig te doorbreken, doordat iedere EU-lidstaat de eigen uitverkiezing voor de zwarte lijst kan blokkeren.

Maar ook als instrument om de rest van de wereld te disciplineren schiet het instrument te kort. Politieke overwegingen verpesten de objectiviteit van de lijst. Lidstaten laten postkoloniale of financiële banden meewegen bij het bepalen van hun standpunt, zegt een bron die betrokken is bij de besluitvorming in Brussel.

Ook maken de lage eisen van de EU het voor traditionele belastingparadijzen erg gemakkelijk om van de lijst af te komen. De Kaaimaneilanden zijn niet het enige land dat erin slaagt van de zwarte lijst te verdwijnen, ondanks weinig imposante vooruitgang in belastingheffing.

Veelzeggend is dat de meeste (maar niet alle) van de negen landen op de lijst van 24 februari eerder onbeduidend dan berucht zijn: Amerikaans-Samoa, Fiji, Guam, Palau, Panama, Samoa, Trinidad en Tobago, Vanuatu en de Amerikaanse Maagdeneilanden. Op de grijze lijst staan landen die verbeteringen beloofd hebben, maar ze nog niet hebben doorgevoerd. Daar staan meer relevante landen als Bermuda, de Bahama’s, de Britse Maagdeneilanden en ook Rusland.

De gebreken van de zwarte lijst beperken de effectiviteit van een in potentie ijzersterk wapen. Nederland en de overige 26 EU-lidstaten kunnen via de lijst met belastingparadijzen de rol spelen van ’s werelds fiscale politieagent. Met hun politieke en economische slagkracht dwingen ze belastingparadijzen nu al sommige van hun meest schadelijke fiscale regimes op te geven.

De gevolgen van een plekje op de lijst zijn namelijk groot: van een financieringsstop door Europese ontwikkelingsfondsen en investeringsbanken, tot extra heffingen op geldstromen als rente, dividend en royalty’s. Een goed functionerende zwarte lijst zou ertoe leiden dat Jude Scott en de zijnen de aankomende halfjaarlijkse update met bibberende hand op hun kalender omcirkelen

Via de zwarte lijst kunnen EU-landen de rol spelen van ’s werelds fiscale politieagent

Dat een plek op de zwarte lijst angst inboezemt beseft Paul Tang als hij op 20 januari dit jaar een mail krijgt van de Europese Commissie (EC). Het Europees-Parlementslid, tevens voorzitter van de subcommissie-belastingvraagstukken, heeft de strategie opgevat om de zwarte lijst in zo veel mogelijk Europese regels te verwerken. Bijvoorbeeld in een wet over pakketjes leningen, zogeheten securitisaties.

Door een amendement van de pvda’er mogen Europese banken binnenkort niet meer investeren in die pakketjesleningen als ze afkomstig zijn uit een land op de zwarte of grijze lijst. De vertegenwoordiger van de EC stuurt er een vriendelijk mailtje over: of het geen foutje was om in zijn amendement ook de grijze lijst op te nemen? Op deze manier raakt Tangs voorstel ook ‘coöperatieve’ landen, zoals Australië. Dat is toch niet zijn intentie? Tang kan een gemeen lachje niet onderdrukken. We hebben beet, denkt hij.

Tangs bijvoegsel aan de wet dreigt Australië in de problemen te brengen, zo blijkt. Europese banken als ing, Société Générale en Credit Suisse spelen een centrale rol in de handel in pakketjesleningen uit Australië. Als de Nederlander en zijn collega-europarlementariërs weigeren hun voorstel aan te passen, krijgen financiële instellingen op het continent te maken met ingrijpende gevolgen.

In de weken na het mailtje van de EC stroomt de inbox van Tang vol met mails. Deutsche Bank en bankenkoepel afme nemen contact op. Zaakgelastigde David Dutton van de Australische ambassade in Brussel waarschuwt dat het amendement zal leiden tot een ‘aanzienlijke schok voor het financiële systeem van Australië’.

Onder de druk zwakt Tang zijn amendement af. Maar van het oorspronkelijke voorstel blijft genoeg over, zo blijkt als hij anderhalve maand later een tweede mail van zaakgelastigde Dutton ontvangt. Australië hervormt in sneltreinvaart het belastingregime waaraan het land zijn plek op de grijze lijst te wijten heeft. Binnen een half jaar is de zogeheten Offshore Banking Unit verleden tijd.

Australië staat niet op zichzelf. Met name in minder machtige landen is in de afgelopen jaren een groot aantal belastingregimes verdwenen, nadat de EU ze als schadelijk beoordeelde. Een jarenlange dialoog met bijvoorbeeld Liechtenstein leverde weinig op, totdat de EU in 2017 dreigde met de zwarte lijst. Vervelend voor het ministaatje was dan wel weer dat het bij de beperking van bepaalde aftrekposten verder moest gaan dan EU-lidstaten Nederland en Oostenrijk.

Bij economisch en politiek belangrijkere landen functioneert de zwarte lijst niet. Turkije staat bijvoorbeeld sinds december 2017 op de grijze lijst voor landen die beloven verbeteringen door te voeren. Het grootste probleem is dat Turkije één EU-lidstaat al jaren weigert te voorzien van informatie over Turkse belastingbetalers: Cyprus, een land dat niet door Turkije erkend wordt. De Turkse fiscale informatie is nodig, omdat de Belastingdienst op die manier eenvoudiger verborgen bezit – en dus belastingontwijking – kan opsporen.

Na iedere gemiste deadline spreken de ministers van Financiën hun frustratie over Turkije uit. Verder gebeurt er niets met het land waarmee de EU migratie-akkoorden sluit. ‘Normaal gesproken hadden zoveel niet nagekomen toezeggingen allang geleid tot plaatsing op de zwarte lijst’, zegt Federica Casano, die aan de Universiteit Leiden promoveert op de effectiviteit van de zwarte lijst. Corona speelt volgens haar een rol in de mildheid van de Europese ministers, maar dat kan niet de hele verklaring zijn. ‘Alleen Turkije krijgt van de EU zoveel tijd.’

Een woordvoerder van de Europese Commissie laat weten dat Turkije afgelopen jaar grote stappen heeft genomen, maar dat de technische problemen ‘met betrekking tot alle EU-lidstaten’ moeten zijn opgelost voor het buurland van de grijze lijst kan verdwijnen.

Een andere opvallende ontbrekende op de zwarte dan wel grijze lijst zijn de Verenigde Staten. Of beter gezegd: enkele van de Verenigde Staten. Het machtigste land ter wereld is niet scheutig in het delen van fiscale data met de bondgenoot aan de andere kant van de oceaan. Promovenda Casano noemt de formulieren waarin de EU een oordeel velt over de Verenigde Staten ‘verdacht leeg’. Tegelijkertijd wil ze niet uitsluiten dat achter gesloten deuren meer is besproken dan nu bekend is.

De VS zijn niet erg scheutig in het delen van fiscale data met bondgenoot EU

Vanachter zijn bureau weegt Paolo Gentiloni zijn woorden. De grijze eurocommissaris en oud-premier van Italië beantwoordt eerst alle andere vragen die europarlementariër Ernest Urtasun (Groenen/eva) zojuist via een scherm op hem afvuurde. De vraag die de Spanjaard grijnzend stelde, als informeerde hij naar een vuige roddel, bewaart de Italiaan voor het laatst.

‘Tot slot vroeg u over landen die het compromis bij de Gedragscodegroep blokkeren, als ik het goed begrijp’, zegt de eurocommissaris in slordig geformuleerd Engels tijdens de vergadering op 30 november vorig jaar. ‘Ik meen dat het Hongarije en Estland waren die de stilte doorbraken.’ De eurocommissaris schakelt zijn camera na die woorden direct uit.

Naar Brusselse maatstaven is het benoemen van dwarsliggende staten een ongehoorde overtreding van de omgangsnormen. Gentiloni’s belang is dan ook groot. Net als onder meer Nederland wil hij iets doen aan het grootste probleem van de zwarte lijst: het ontbreken van veel belastingparadijzen. Maar dan moet hij wel alle EU-lidstaten meekrijgen.

Gentiloni’s probleem is het gebrekkige wapenarsenaal van de zogeheten Gedragscodegroep. Die ambtelijke overleggroep, bestaande uit vertegenwoordigers per lidstaat, bespreekt welke landen op de zwarte lijst komen en welke jurisdicties genoeg vorderingen hebben geboekt om van de lijst te verdwijnen.

Zo mogen de overleggende ambtenaren landen op de zwarte lijst zetten als brievenbusfirma’s – bedrijven zonder echte economische activiteiten – al te makkelijk in aanmerking komen voor belastingvoordeel. In theorie een goed idee, maar de toepassing is lastiger. De EU stelt namelijk eisen aan de minimale omvang van een bedrijf dat niet wil gelden als brievenbusmaatschappij. Bijvoorbeeld: een ‘echt’ bedrijf telt minimaal drie werknemers en een kantoor met een kamerplant. Het gevolg van zogeheten substantie-eisen: het aantal bedrijven in belastingparadijzen met precies drie werknemers en één kamerplant neemt schrikbarend snel toe.

Een tweede terrein waarop de Gedragscodegroep voor politieagent mag spelen is de gebrekkige uitwisseling van fiscale informatie, zoals tussen Turkije en Cyprus. De kwaliteit van de opgestuurde gegevens is echter vaak beperkt – lees: slecht –, concludeerde de Europese Rekenkamer vorig jaar. De Europese lidstaten gebruiken de ontvangen data dan ook erg weinig bij het opsporen van belastingontwijking, volgens het controleorgaan.

Maar de grootste beperking van de Gedragscodegroep is dat ze alleen fiscale regimes mag beoordelen die gericht zijn op een specifieke groep belastingbetalers. Zo kon Australië op de grijze lijst komen, omdat het door de EU verfoeide belastingvoordeel speciaal bedoeld was voor banken.

‘Landen zijn nog creatiever met belastingplanning dan bedrijven’

Algehele kortingen voor alle ondernemers in een land vallen echter buiten de bevoegdheden van de ambtenaren. Het gevolg is dat een land als de Kaaimaneilanden zichzelf kan aanprijzen als belastingvrij financieel centrum, zonder zich een seconde druk te hoeven maken om de zwarte lijst.

Voor belastingparadijzen is zo’n gat in het wapenarsenaal een kans. Barbados, de Seychellen, Curaçao, Belize, Mauritius en Saint Lucia beperkten bijvoorbeeld braaf hun schadelijke specifieke belastingregimes. Tegelijkertijd houden ze vast aan hun algehele lage tarieven, of voeren ze – volgens de interpretatie van de EU – zelfs nieuwe algehele korting in.

Als de EC in februari 2019 zes vermanende brieven de wereld in stuurt, reageren met name de Seychellen geprikkeld. Minister van Financiën Maurice Loustau-Lalane schrijft in een brief van vijf kantjes dat zijn thuisland als ‘soevereine staat’ zelf over belastingtarieven gaat. De Europese visie op belastingontwijking noemt hij ‘incorrect en misleidend’.

Loustau-Lalane’s lef lijkt succes te hebben voor het eiland in de Indische Oceaan. Na een periode op de zwarte lijst vanwege slechte informatie-uitwisseling staan de Seychellen sinds oktober 2021 slechts op de grijze lijst, ondanks het grotendeels behouden gunstige belastingbewind. De promotie leidde vorig jaar tot ophef, aangewakkerd door de centrale rol van de Seychellen in de Pandora Papers. ‘Een grap’, laat Chiara Putaturo van de ngo Oxfam weten. ‘Grotesk’, zegt europarlementariër Sven Giegold (Groenen/eva).

‘De lijst is lek op meerdere manieren’, concludeert belastingwetenschapper Martijn Nouwen van de Universiteit Leiden. Hij verbaast zich over de snelle omschakeling in de regimes van belastingparadijzen. ‘Landen zijn nog creatiever met belastingplanning dan bedrijven.’

Met het benoemen van dwarsliggers Hongarije en Estland door Gentiloni klapten de onderhandelingen over een breder mandaat van de Gedragscodegroep eind vorig jaar definitief. De twee EU-landen, zelf niet vies van een laag belastingtarief, tekenden het internationale akkoord over een wereldwijde minimumbelasting eerder ook met veel tegenzin.

De algehele tarieven zijn niet het enige punt waarop overeenstemming moeilijk te bereiken was. Ook de langdurige inzet van de EU op het terrein van de geëiste minimale omvang van bedrijven, de zogeheten substantie, vormt een obstakel. ‘Er is jaren in geïnvesteerd, de EU is de wereld rondgegaan met die eisen’, vertelt de bron in Brussel.

De Europese Commissie laat weten de mislukte onderhandelingen over de zogenoemde code te betreuren. ‘De code is nu bijna 25 jaar oud en moet worden geüpdatet om te passen bij belastingregimes van de 21ste eeuw. De Gedragscodegroep heeft een geweldige kans gemist om haar bereik uit te breiden en de efficiëntie te vergroten’, zegt een woordvoerder.

En dus kan de net van baan veranderde Jude Scott zijn lobbyclub Cayman Finance met een rustig gemoed overdragen aan zijn opvolger. Met een Certificaat en Badge van Eer namens de Britse koningin Elizabeth op zak kan de lobbyist terugkijken op zijn jarenlange inzet voor het tropische financiële centrum.

‘We hebben geweldig werk geleverd door te reageren op veranderingen – wat betreft regulering en anderszins – en ze te veranderen in kansen’, zegt hij in 2020 tegen het lokale Captive International, nota bene terwijl de Kaaimaneilanden op de zwarte lijst staan. ‘Ik denk dat we een groeiende vraag zullen blijven zien voor het Kaaiman-product.’

Bron: De Groene Amsterdammer