Neergang van de Curaçaose offshore-sector

Ooit was Curaçao een waar paradijs voor tropische belastingconstructies. Maar de jaren dat het offshore-regime het geld aan de palmbomen liet groeien zijn inmiddels al lang voorbij. Curaçao heeft lange tijd vastgehouden aan het offshoreregime, getuige de twintig jaar durende overgangsregeling die per 1 januari dit jaar is geëindigd. Welke factoren deden de ooit zo bloeiende tax haven in de tropen uiteindelijk de das om? En wat betekenen de historische ontwikkelingen vandaag de dag?

De Curaçaose offshore vierde in de tweede helft van de vorige eeuw hoogtij en de sector zorgde voor een flinke stroom overheidsinkomsten. In de jaren 70 was de inbreng al rond de 20 procent en tien jaar later was het aandeel van de winstbelasting die de Curaçaose offshore-sector opbracht zelfs meer dan 50 procent van de totale overheidsinkomsten van het eiland.

Als gevolg van met name het belastingverdrag met de Verenigde Staten en de Belastingregeling van het Koninkrijk (BRK) groeide het aantal ondernemingen spectaculair: van 1.250 in 1967 naar maar liefst 27.850 ondernemingen in 1984.

Maar de jaren dat Curaçao een zeer aantrekkelijk fiscaal vestigingsklimaat wist op te bouwen kwam eind vorige eeuw onder grote druk te staan. In de september-editie van het maandblad Ars Aequi benoemt Germaine Rekwest, promovenda aan de University of Curaçao en de Erasmus Universiteit in Rotterdam, de factoren die daarbij een rol hebben gespeeld.

Draai van de VS

Door het verdrag met de Nederlandse Antillen in 1955 konden Amerikaanse multinationals via een Antilliaanse vennootschap lange tijd buitenlandse leningen aangaan zonder onderworpen te zijn aan Amerikaanse bronheffing. Een constructie die volgens Rekwest voor grote economische bloei op Curaçao zorgde. Maar na een aantal jaren veranderde de houding van de Amerikanen. Ze vonden dat het verdrag herzien moest worden vanwege ‘vermeend verdragsmisbruik’.

Niet-ingezetenen van de Antillen zouden te vaak onterecht voordelen hebben van het verdrag. In 1965 werd het verdrag gewijzigd. Maar het gebruik ervan bleef, via een gevonden achterdeur in het verdrag, toch onverminderd populair. Mede door het zogeheten Gordon-rapport, waarin de Verenigde Staten tax havens veroordeelden, werd de verhouding met de Antillen opnieuw op scherp gezet.

De VS wilden het verdrag met de Antillen herzien. De onderhandelingen verliepen volgens Rekwest uiterst moeizaam. Toen de VS de bronbelasting op rente in 1984 hadden afgeschaft, zetten de Amerikanen de Antillen nog verder onder druk bij de verdragsonderhandelingen. Een nieuw verdrag werd uiteindelijk op 8 augustus 1986 ondertekend. Maar daar bleef het niet bij. Bij het afsluiten van dit verdrag was afgesproken dat er opnieuw onderhandeld zou worden als nieuwe wetten het verdrag ‘in disbalans’ zouden brengen. Rekwest:

,,Dit gebeurde datzelfde jaar nog met het aannemen van de Amerikaanse Tax Reform Act. De onderhandelingen verliepen opnieuw erg moeizaam. Gaandeweg werd duidelijk dat de Verenigde Staten geen duimbreed wilden toegeven aan de voorwaarden van de Nederlandse Antillen.”

Op 30 juni 1987 zegden de VS uiteindelijk het belastingverdrag met de Antillen per 1 januari 1988 op. Onderzoeker Tijn van Beurden schrijft in een artikel op Follow the Money dat ‘hiermee de pijlers onder de Curaçaose offshore werden weggeslagen’ en dat er ‘aan ruim twintig jaar onstuimige groei duidelijk een eind’ was gekomen. En: ,,Al na enkele jaren betreurden de Antillen hun weigering van het Amerikaanse concept, vooral omdat Barbados profiteerde van hun herziene verdrag met de VS. Tot twee keer toe probeerden de Antillen alsnog een verdrag te sluiten. Tevergeefs, ze hadden de boot gewoon gemist. Door verdeeldheid tussen de verschillende bedrijfsgroepen wist de Curaçaose offshore ook geen duidelijke nieuwe koers te kiezen. Geleidelijk haalden concurrenten als de Kaaimaneilanden, de Britse Maagdeneilanden en Bermuda de Curaçaose offshore in”, aldus Van Beurden.

BRK

Gelijktijdig aan de onderhandelingen met de Amerikanen liepen de besprekingen met Nederland over aanpassing van de Belastingregeling van het Koninkrijk (BRK). Op grond van de BRK uit 1965 waren dividenduitkeringen vanuit Nederland naar Antilliaanse moedervennootschappen vrij van Nederlandse dividendbelasting.

Maar Nederland kreeg in de loop der jaren in binnen- en buitenland flinke kritiek hierop. De regeling werd in 1986 gewijzigd, waarbij deelnemingsdividenden vanaf toen werden belast met niet meer 0 procent maar 5 procent tot 7,5 procent Nederlandse bronheffing. In januari 2002 werd, ondanks aandringen van de Antillen op een nulprocenttarief, in de nieuwe BRK een 8,3 procent dividendbelasting ingevoerd. Nederland wilde niet meewerken aan een verdere verlaging van de bronheffing.

Opmerkelijk, aldus de promovenda, is dat Nederland kort daarop wel belastingverdragen afsloot met Cyprus, Malta en Luxemburg waarin de bronheffing op dividenden tot 0 procent werd verlaagd.

Opstelling Oeso-landen en EU

Het verdrag dat Curaçao heeft kunnen afsluiten met Oeso-lid de Verenigde Staten door gebruik te maken van een uitbreidingsbepaling in het verdrag tussen de VS en Nederland is niet uniek. Rekwest noemt soortgelijke situaties. Zoals het verdrag tussen het Verenigd Koninkrijk en de VS dat ook geldig werd verklaard voor de Britse koloniën in het Caribisch gebied.

Hoewel de meeste eilanden in de loop der tijd onafhankelijk werden, bleef het verdrag nog lang van toepassing. Maar ook hier maakte de VS korte metten mee. En ook andere Oeso- en EU-landen die een belastingverdrag hadden met kleine Caribische jurisdicties hebben het verdrag in de loop van de jaren 80 beëindigd. Al deze jurisdicties, schrijft Rekwest, hebben de laatste jaren op de zwarte lijst van de Oeso en de EU gestaan. Want:

,,Met het wegvallen van belastingverdragen hadden deze jurisdicties hun nationale fiscale stelsel aangepast waardoor geen belasting werd geheven of tegen zeer lage tarieven.”

Terug naar Curaçao. In 1999 werden door de EU-Gedragscodegroep de belastingregimes van de diverse lidstaten en hun overzeese gebieden onderzocht. De conclusie in het rapport dat volgde was niet mals voor het Antilliaanse offshoreregime: het kreeg de stempel ‘schadelijk belastingregime’.

Nederland krijgt daarop zowel de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (Oeso) als de EU op haar nek. Beide dringen er bij Nederland op aan de offshorefaciliteiten van de overzeese gebieden aan banden te leggen. De Nederlandse Antillen reageerden in 2000 met de belastingherziening Nieuw Fiscaal Raamwerk (NFR) en de afschaffing van de offshorewetgeving. De offshore-sector vreesde voor het vertrek van investeerders, schrijft Rekwest.

Om hieraan tegemoet te komen, kregen de bestaande offshore- vennootschappen een ruime overgangsregeling, waarbij het lage offshore-winstbelastingtarief van 2,4 tot 3 procent nog 20 jaar zou gelden. Op 1 januari 2020 is op Curaçao deze overgangsregeling verlopen, waardoor ook het lage offshoretarief voor de vennootschappen niet langer geldt.

Het NFR moest volgens Rekwest ‘een basis vormen voor nieuwe internationale financiële dienstverlening met een mogelijke spin-off naar andere sectoren van de economie’. ,,Bovendien zou ook de weg naar het sluiten van nieuwe belastingverdragen geopend zijn. Het is echter anders gelopen. Curaçao heeft de afgelopen twintig jaar ondanks verschillende onderhandelingen geen nieuwe belastingverdragen ter voorkoming van dubbele belasting kunnen afsluiten die in werking zijn getreden.”

Een van de redenen daarvan is volgens de promovenda dat Curaçao door potentiële verdragspartners als tax haven wordt gezien. En tax havens worden vaak in verband gebracht met zaken als belastingontduiking, witwassen van geld en criminaliteit. (Reden waarom landen steeds vaker de voorkeur geven aan de benaming OFC: offshore financial centers. Zie ook deel 1 van het artikel in de krant van afgelopen zaterdag.)

BEPS-project

De praktijken waarin belastingadviseurs fiscale constructies adviseerden om zo min mogelijk belasting te betalen kwam wereldwijd onder flinke druk te staan na de maatschappelijke verontwaardiging bij het verschijnen van het Panama Papersrapport. De Oeso heeft toen het Base Erosion and Profit Shifting-project (BEPS-project) ontwikkeld. Een van de vijftien actiepunten van het BEPS-project, zo legt Rekwest uit, richt zich op schadelijke belastingregimes.

,,In 2018 zijn verschillende fiscale regimes op Curaçao beoordeeld op de criteria omtrent ‘harmful tax practices’. Zowel de Oeso als de EU hebben gedreigd met plaatsing op de grijze of zwarte lijst als Curaçao zijn nieuw geïntroduceerde preferentiële fiscale regimes niet aan banden legt: het exportregime en de Curaçaose e-zone.”

Deze twee regimes werden in 2017 door de EU bestempeld als een ‘harmful tax practice’. ,,Onder druk van de Oeso en de EU heeft Curaçao zijn belastingwetgeving per 1 januari 2020 opnieuw aangepast, waaronder de e-zone-wetgeving.”

De huidige opstelling van de Oeso en de EU tegenover de internationale belastingconstructies die kleine jurisdicties als Curaçao faciliteren staat volgens de promovenda in schril contrast met de rol die hun leden, vooral de VS en het Verenigd Koninkrijk, hebben gespeeld bij het ontstaan van de offshore. ,,In de postkoloniale periode hebben de eilanden die voor onafhankelijkheid kozen hun economie veelal toegespitst op twee sectoren: toerisme en financiële dienstverlening. De eilanden die niet voor onafhankelijkheid kozen, maar een band met hun voormalige kolonisator behielden, ontwikkelden zich tot grote OFC’s (offshore financial centers) die voor een economische groei zorgden.

In de periode 1945-1980 waren het juist de Verenigde Staten die op basis van hun belastingverdrag met de voormalige Nederlandse Antillen een fiscaalvriendelijke route voor Amerikaanse eurobonds-leningen faciliteerden.”

David en Goliath

Wat betekenen deze ontwikkelingen voor het Curaçaose offshore- regime vandaag de dag? Curaçao heeft lange tijd vastgehouden aan het offshore-regime, getuige de twintig jaar durende overgangsregeling die per 1 januari 2020 is geëindigd, aldus Rekwest. Ze concludeert:

,,Het Nieuw Fiscaal Raamwerk voldeed uiteindelijk niet geheel aan de internationale maatstaven. Duidelijk is dat ondanks het wegvallen van het belastingverdrag met de VS en het uitgeholde BRK, Curaçao zich verder heeft willen ontwikkelen als OFC om buitenlandse investeringen aan te trekken. Curaçao heeft zich pas laat gerealiseerd dat het internationale fiscale landschap dusdanig veranderd was dat de medio jaren 80 ingeslagen weg niet langer begaanbaar was.”

Met de belastingherziening per 1 januari 2020 is volgens de promovenda aan de UoC op Curaçao een door Oeso en de EU aanvaard fiscaal stelsel geïntroduceerd, waarmee het eiland niet langer de stempel ‘tax haven’ heeft. ,,Curaçao staat niet meer op een grijze of zwarte lijst. Daarmee is in mijn ogen ook de weg geopend voor Curaçao om zich meer te richten op een andere mogelijkheid om buitenlandse investeerders aan te trekken: het uitbreiden van zijn belastingverdragennetwerk.”

Voor uitbreiden van het belastingverdragennetwerk is Curaçao niet alleen afhankelijk van de bereidheid van Oesoen EU-landen om in onderhandeling te treden, maar ook van Nederland om de ondertekende verdragen te ratificeren. ,,Het zal niet verbazen”, zo eindigt Rekwest, ,,dat het ‘David vs. Goliath’-speelveld waar Curaçao zich in begeeft het land parten zal blijven spelen.”

Bron: Antilliaans Dagblad van 19 november 2020

Naschrift KKC

Lees hier deel 1: Tax haven in de tropen (1)